Media Times Review    Google   
___









анализи
 ноември 2006

Франсис Фукуяма

Една по-различна американска външна политика


В настоящия момент изглежда много съмнително, че историята ще оцени благоприятно войната в Ирак. Чрез нападението върху Ирак Буш създаде едно самоизпълняващо се пророчество: сега Ирак замести Афганистан като притегателна сила, тренировъчна площадка и операционна база за джихадистки терористи – с изобилие от американски цели, по които да се стреля. Слабата предвоенна връзка между йорданския джихадист Абу Мусад ал-Заркауи и баатистите в Ирак сега се разрасна до истински съюз, подхранван от взаимното възмущение срещу американската окупация. Съединените Щати все още имат шанс да създадат един демократичен Ирак, доминиран от шиити, но новото правителство ще бъде слабо в продължение на много години, както и тежко зависимо от американската военна помощ. Министърът на отбраната Доналд Ръмсфелд, който искаше да отиде в Ирак с леки сили и да излезе бързо оттам, в резултат въвлече американските военни сили в дългосрочна партизанска война. Изцяло доброволната армия, създадена след Виетнамската война, никога не е била замисляна за водене на продължителни войни от този вид и ще има трудности в поддържането на попълнения и боен морал в течение на времето. Дори и ако евентуално САЩ са в състояние да се оттеглят и оставят след себе си една стабилна демокрация, разходите ще бъдат огромни: в първите две години след инвазията САЩ вече изразходваха няколко стотици милиарда долара и получиха в замяна около 15000 убити и ранени. Убитите иракчани като резултат от американската окупация и последвалия бунт наброяват десетки хиляди; макар че сигурно щеше да има продължаващи малтретирания, ако Садам Хюсеин беше останал на мястото си, тези жертви в една страна, на която се опитвахме да помогнем, представляват огромна човешка цена. Прекомерната заетост с Ирак ограничава американските възможности в други части на света и отклони вниманието на висшите политици от други региони като например по-далечна Азия, които в дългосрочен план вероятно ще поставят по-големи стратегически предизвикателства.

Изглежда сравнително ясно, че през втория си мандат администрацията на Буш измести на заден план промяната на режими чрез превантивна война във външната си политика. В случая с другите двама членове на оста на злото, Иран и северна Корея, администрацията сигнализира, че не възнамерява да използва военна сила за провеждане на смяна на режима. Отчасти това е отстъпка пред простата реалност: в момента силите на САЩ са пренапрегнати от продължаващата война в Ирак и при всички случаи липсват прости възможности за интервенция и спиране на атомните програми на Иран и Северна Корея. Но, оставяйки операционните ограничения настрана, администрацията изглежда е разбрала, че тя заплати огромна политическа цена за войната в Ирак, както и че превантивната война не може да бъде ядро на американската стратегия. Инстинктите на Кондолиза Райс изглежда са по-близо до тия на Колин Пауъл, отколкото до тези на Доналд Ръмсфелд – а тя има значително повече авторитет пред президента Буш. Но способността на правителството да разреши проблемите, които то само си създаде през първите четири години, ще бъде ограничена. Възстановяването на доверието в Америка ще бъде не въпрос на по-добри връзки с обществеността; то ще изисква един нов екип и нова политика.

Едно от следствията от провала в Ирак ще бъде дискредитирането на цялата програма на неоконсерваторите и възстановяването на авторитета на реалистите във външната политика. Вече са налице множество книги и статии, осъждащи имперските амбиции на Америка и атакуващи идеята за прекрояването на света по демократичен образец 1). Враждебната реакция срещу неокосервативната програма може и да не свърши дотук. Джаксонианските консерватори, онези американци от червените щати 2), чиито синове и дъщери се бият и умират в Близкия Изток, се присъединиха към неоконсерваторите в подкрепа на войната в Ирак. Но един провал на тази политика може да ги тласне обратно към една по-изолационистка външна политика, което във всеки случай е по-естествената за тях политическа позиция.

Би било зле, ако тази враждебна реакция действително се получи и САЩ преминат през един нов цикъл на затваряне в себе си както онзи след Виетнам. САЩ си остават твърде големи, богати и влиятелни, за да се откажат когато и да било от големи амбиции в световната политика. Това, което е нужно, е не едно завръщане към тесния реализъм, а по-скоро един реалистичен Уилсънизъм , който признава важността за световния ред на онова, което се случва вътре в отделните страни и същевременно подбира по-добре средствата за постигане на демократичните цели. Такава политика би взела на сериозно идеалистичната част от старата неоконсервативна програма, като при това подходи по нов начин към проблемите на развитието, международните институции, както и към множество други въпроси, които консерваторите, нео- и палео-, рядко взимаха на сериозно 3).

Това означава, на първо място, драматично разоръжаване на американската външна политика и подновен интерес към други политически инструменти. Превантивната война и смяна на режима чрез военна намеса никога не могат да бъдат напълно изключени, но те трябва да бъдат разбирани като много крайни мерки. Не е достатъчно да се каже „не можем да чакаме“ когато си имаме работа с разбойнически държави (rogue states), защото възможностите за използване на сила много рядко са прости и ясни. Националната стратегия за сигурност на САЩ трябва да бъде официално преразгледана, за да предостави ясни критерии относно това кога според нас превантивната война е легитимна – и тези критерии трябва да бъдат ограничаващи и специфични.

Реториката относно четвъртата световна война и глобалната война срещу тероризма трябва да престане. Ние водим горещи антипартизански войни в Афганистан и Ирак, както и срещу международното джихадистко движение, които трябва да спечелим. Но да се възприема тази борба като световна война, сравнима с двете предишни световни войни или студената война преувеличава значимостта на проблема до степен, предпоставяща, че всъщност ние се борим с голяма част от арабския и мюсюлмански свят. Преди иракската война ние вероятно водехме война с не повече от няколко хиляди души по целия свят, които биха приели да станат мъченици и да причинят нихилистка вреда на Съединените Щати. Обхватът на проблема нарасна, защото ние отприщихме един вихър; каквито и да са заслугите на първоначалната интервенция, едно напущане на Ирак сега, без да е установено силно и стабилно правителство, просто ще създаде в сунитския триъгълник едно убежище за всички терористи. Голяма част от кампанията срещу джихадисткия тероризъм ще се води в Западна Европа от нашите съюзници; ние ще имаме само слабо директно участие в тази борба, тъй като много от терористите вероятно ще бъдат европейски граждани. Извън военните операции в Ирак и Афганистан, анти-джихадистката кампания ще изглежда повече като полицейска разузнавателна операция, отколкото като война.

Съединените Щати трябва да насърчават както политическо, така и икономическо развитие – и то трябва да обръща внимание върху това какво става вътре в страните по света. Ние трябва да правим това като се съсредоточим предимно върху едно добро управление, политическа отчетност, демокрация и силни институции. Но основните ни инструменти в това отношение се намират в сферата на меката власт (soft power): нашата способност да даваме пример, да обучаваме и образоваме, да подкрепяме чрез съвети и пари. Тайната на развитието, било то икономическо или политическо, се състои в това, че външните лица почти никога не са онези, които движат процесите напред. Онези, които го правят, винаги са самите хора вътре в едно общество – понякога един малък елит, понякога по-широкото гражданско общество, които трябва да създадат търсене за реформи и институции, както и да упражняват собствеността върху резултатите. Това изисква огромно търпение през времето, в което се изграждат институции, основават се организации, формират се коалиции, променят се норми, и условията узряват за демократическа промяна. Понякога този процес може да бъде подпомогнат чрез прилагането на твърда сила, както това стана на Балканите, но по принцип всяко такова прилагане трябва да бъде разглеждано само като един вид допълнение към действията на локалните участници.

В началото на втория си мандат администрацията на Буш вече беше променила в значителна степен реторическата си позиция относно демокрацията в Близкия Изток, отдалечавайки се от наблягането върху стабилност по посока към предпазливи предложения за реформи от страна на съюзници като Египет и Саудитска Арабия. Кондолиза Райс като държавен секретар каза съвсем конкретно, че администрацията е склонна да поеме рисковете, свързани с евентуалното идване на власт от екстремисти, при открити избори 4). Това е една промяна, която трябва да се приветства, но е важно също така да изясним пред самите себе си защо я провеждаме.

Демократизацията на Близкия Изток е нещо желателно само по себе си, а не защото то ще реши нашия проблем с тероризма. Ако анализът на Оливие Роа относно източниците на джихадизма е верен 5), то една важна част от причините за тероризма е локализирана в Западна Европа, а не в Близкия Изток – и тя е един допълнителен продукт от имиграцията, глобализацията, както и други характеристики на света, който вече е отворен и демократичен. Дори и ако Египет и Саудитска Арабия биха се превърнали в стабилни демокрации за една нощ, ние сигурно все пак бихме имали много сериозни проблеми с тероризма в течение на още много години.

Нещо повече, ние не би трябвало да се самозалъгваме относно краткосрочната цена на демокрацията в Близкия Изток. Един преход по посока към светска демокрация в стила на Турция, базиран на западни модели, е изключително малко вероятен в повечето части на арабския свят. Една по-широка демокрация може да се появи само чрез политическо участие на ислямистки групи в един плуралистичен обществен ред. Много от тези групи обаче имат несигурен ангажимент към демокрацията. Макар че някои от тях сигурно биха участвали в избори, повечето изобщо не са либерални, а някои, като Хамас в Газа или Хизбулла в Ливан, са терористически организации. Онова, на което можем да се надяваме, е че те евентуално ще еволюират в по-отговорни политически партии, склонни да приемат плурализма по принцип, а не само по принуда. Но резултатите, поне в краткосрочен план, могат да изглеждат доста непривлекателно, особено когато става дума за неща като права на жените, религиозна толерантност и пр. 6)

Макар че политическата реформа в арабския свят е желателна, Съединените Щати са конфронтирани с един огромен краткосрочен проблем: те нямат буквално никакъв морален авторитет в региона. Доминиращият образ на САЩ тук е не Статуята на Свободата, а фотографиите на малтретираните затворници от Абу Граиб; прозападните либерални реформатори се чувстват задължени да се дистанцират от Съединените Щати и биват нападани заради получаването на помощи от организации като Националната Фондация за Демокрация. Можем да се надяваме, че тази ситуация няма да бъде постоянна, но това може и да означава, че един силен натиск за политическа промяна, идещ откъм Вашингтон, е непродуктивен в дадения момент. Тази трудност подчертава важността на участието от страна на алтернативни международни организации, които могат отчасти да се дистанцират от Вашингтон, като например Общността на Демокрациите 7), за насърчаването на демокрация и реформи.

Онова, което администрацията на Буш и нейните неоконсервативни поддръжници не взеха под внимание преди войната в Ирак беше фактът, че еднополюсният свят, който възникна след края на студената война създаде нови вълни на антиамериканизъм. Признаците за това бяха очевидни доста преди изборите в 2000 година. Осъзнаването на този факт би трябвало да доведе администрацията не до отричане използването на американската сила, а до повече предпазливост, използване предимно на мека, а не твърда сила, както и изработването на по-изтънчени и заобиколни начини за оформяне на света.

Американската сила си остава критично важна за световния ред; Съединените щати не са просто някаква гигантска версия на Швеция или Швейцария на световната сцена. Но тази сила много често е най-ефективна когато е невидима. Военните сили на САЩ в източна Азия и американо-японския съюз позволяват на Япония да поддържа сравнително малък военен състав, избягвайки по този начин една ремилитаризация, която би изглеждала заплашителна за Китай, Корея и други страни в Азия. Чрез притежаването на големи военни сили и, което е по-важно, чрез технологията, мобилността и логистичния апарат, позволяващ тяхното разгръщане навсякъде по света, Съединените щати разубеждават средно големите световни сили от търсене на военно господство в техните региони.
Американската сила често е по-полезна, когато е скрита. Въпреки факта, че Съединените Щати харчат за въоръжаване, грубо казано, толкова колкото и целия останал свят, войната в Ирак показа, че съществуват ясни граници за военната ефективност на САЩ. Американската армия не е добре конфигурирана за воденето на продължителни военни действия; напреженията на войната в Ирак вече принудиха Пентагона, в неговия четиригодишен преглед по време на втория мандат на Буш, да постави под въпрос способността на САЩ да водят едновременно две регионални войни .

Историческият модел, който би трябвало да вземаме пред вид при упражняването на американската сила в днешния еднополюсен свят е не любимият на Хенри Кисинджър австрийски принц Метерних, а германският канцлер Ото фон Бисмарк. Бисмарк предприе две войни, срещу Австрия и Франция, за да обедини Германия и да й осигури доминантна позиция в средна Европа. След като обаче това бе постигнато в 1871 година, той разбираше, че главната задача на Германия в новата ситуация е да увери унижените си и обидени съседи, че страната му е сила, поддържаща съществуващото положение. Неговата най-ясна цел беше да предотврати формирането на враждебни коалиции, които биха се стремили към открито противопоставяне на германската сила. Неговата дипломация постигна това по брилянтен начин чрез договора за взаимно зачитане на интересите с Русия, Берлинската Конференция, както и няколко други инициативи, предназначени да смекчат образа на новата германска сила. Неговите наследници обаче не притежаваха същото дълбоко разбиране на необходимостта от подсигуряване, вместо унижаване, на съседите – и извършиха редица глупости от рода на изграждането на огромен военноморски флот. Като резултат се появи френско-руско-британската Антанта, която пък създаде сцената за Първата Световна Война.

Съединените Щати няма да предизвикат Франция и Германия да създадат враждебна военна коалиция, но те вече създадоха едно ново единство сред обикновено разпокъсаните европейци около гледището, че безотговорното използване на американска сила е един от основните проблеми в съвременната политика. Това вече доведе със себе си едно „меко балансиране“, при което страни като Германия и Франция се опитват да блокират американски инициативи или отказват да сътрудничат, когато биват помолени за това 8). По същия начин азиатските страни активно създават свои многостранни регионални организации, тъй като те възприемат Вашингтон като не особено заинтересуван в техните проблеми. Хуго Чавез във Венецуела използва приходите от петрола за откъсване на страни в Андите и Карибския Басейн от американската орбита, докато Русия и Китай си сътрудничат в опита за постепенно изтласкване на САЩ от централна Азия.

Като се има пред вид тяхната фактическа мощ, Съединените щати не могат да избегнат предизвикването на страх и възмущение повече, отколкото е могла бисмаркова Германия – но те биха могли да смекчат обратната реакция чрез съзнателни опити за омаловажаване на своето господство. Администрацията на Буш направи почти точно обратното: тя започна не една, а даже две войни в отговор на 11 септември – изхождайки от увереността, че по някакъв начин тя не би изглеждала като заслужаваща доверие, ако не би „направила ясно твърдение“ отвъд интервенцията в Афганистан; тя обяви една неограничена доктрина за промяна на режими и превантивна война; тя се отдръпна от или разкритикува цяла серия от международни институции; и накрая, тя заяви безусловно принципа за американската изключителност в себе-утвърждаваното й доброжелателно управление на света.

Най-важният начин, по който американската сила може да бъде упражнявана в момента е не чрез упражняването на военна власт, а чрез способността на Съединените Щати да оформят международни институции. Джон Айкънбери твърди, че именно това е бил начинът, по който САЩ са упражнявали тогавашната си доминантна мощ в годините непосредствено след Втората Световна Война. 9) Неоконсерваторите правилно предполагаха, че американските идеали и интереси много често са ориентирани в една и съща посока, но те не успяха да осъзнаят, че тази ориентация най-често се получава чрез способността на Америка да създава устойчиви политически рамки, чрез които тя може да постига дългосрочно сътрудничество с нации, мислещи по същия начин. Недостигът на работещи международни организации беше повече от очевиден в навечерието на войната в Ирак.

Реалистичните институции, търсещи да установят ред в света след 11 септември, изискват две неща, които често са взаимно несъвместими: мощ и легитимност. Мощта е необходима, за да може да се устои на заплахите не само от разбойнически държави, но и от новите недържавни действащи лица, които в бъдеще могат да използват средства за масово унищожение. Необходимо е тя да може да бъде разгръщана бързо и с решаващ ефект; в някои случаи нейното използване сигурно ще изисква нарушаването на национални суверенитети, а в някои случаи може да изисква и преимуществено право на действие (preemtion).

От друга страна, международната легитимност изисква да се работи чрез международни институции, които по самата си натура са бавно подвижни, сковани и спъвани от тежки процедури и методи. Легитимността в края на краищата се основава на консенсус, който пък от своя страна е продукт на един бавен процес от дипломация и убеждение. Международните институции съществуват донякъде за да намаляват разходите по постигане на консенсус, но дори и при най-добри условия те по необходимост реагират по-бавно, отколкото го изисква сигурността.

Съмнително е дали изобщо някога ще сме в състояние да създадем истински демократични международни организации, особено ако те се опитват, подобно на Обединените Нации, да представляват интересите на всички. Европейският Съюз се опитва да създаде една демократична наднационална общност на континент, който повече или по-малко споделя една обща култура и история – и при това се натъква на масивни трудности по отношение както на легитимността, така и на ефективността, в процеса на собствения си растеж.

От друга страна, ако истинската демокрация, с всичките й институции за избори, съдилища, изпълнителна власт и разделяне на властите, изглежда трудна за постигане на международно ниво, една по-скромна цел за демократична контролируемост може да се окаже напълно достижима. Причината да мисля така е просто, че след края на Студената Война много по-голям брой страни са демократични, отколкото преди. Макар че международното сътрудничество ще трябва да се основава на суверенни страни в обозримото бъдеще, споделените идеи относно легитимност и човешки права ще отслабят възраженията, че САЩ не са отговорни пред страни, които сами по себе си не са отговорни.

Може да се попита по каква причина САЩ би трябвало да се обвързват ненужно, когато те се намират на върха на силата си в сравнение с останалата част от международната система. Интернационалните институции са за лилипутите на този свят, които не разполагат с други средства да обвържат Гъливер. Америка е суверенна, не само на собствената си територия, но и в голяма част от света; защо да променяме положението? 10) Това, разбира се, е въпросът, който атиняните задават на мелийците в прочутия диалог на Тукидид.

Един от отговорите е свързан с американските убеждения. Френският автор Пиер Хаснер – който, между другото, е бил ученик на Лео Щраус 11) – прави наблюдението, че при техните вътрешни институции, американците вярват в системата на взаимен контрол (checks and balances), макар и добронамерена и демократично обоснована 12). Но в еднополюсния свят след Студената война те безкритично утвърждават американската хегемония и казват на останалия свят „имай доверие в мен“. Но ако неограничената власт е корумпираща в домашен аспект, защо тя не би трябвало да бъде нещо лошо за притежателя на властта в международен план?

Може да се спори, че грешките на администрацията на Буш през първия й мандат са били продиктувани от съображения на благоразумие, т. е. те не са принципни. Но дали тези грешки са били просто лош късмет и са извиними пред вид изключителните обстоятелства след 11 септември или, напротив, те отразяват един фиксиран начин на мислене и непростима самоувереност е нещо, което всеки трябва да прецени сам за себе си.

Но фактът, че тези грешки бяха направени от единствената световна суперсила разкрива фаталния недостатък, лежащ в самото сърце на световния ред, основаващ се на доброжелателната американска хегемония. Хегемонът трябва да бъде не само добронамерен, но и предпазлив и разумен при упражняването на властта. Не Кондолиза Райс, а Мадлен Олбрайт, държавната секретарка в правителството на Бил Клинтън, беше онази, която заяви, че американците заслужават да водят, защото те „виждат по-надалеч“ от други хора. Ако това мнение би било постоянно вярно и широко прието, то светът би трябвало все още да отдава първенство на американските преценки и желания. Но ако американската преценка се окаже по-късогледа от тази на останалите, то тогава нашият еднополюсен свят трябва да очаква груби сътресения.

Забележки:

1) Виж например Robert W. Merry, Sands of Empire: Missionary Zeal, American Foreign Policy, and the Hazards of Global Ambition (New York: Simon and Schuster, 2005), and David Rief, At the Point of a Gun: Democratic Dreams and Armed Interventions (New York: Simon and Schuster, 2005). Бел. авт.

2) Т. е. щати, гласуващи за Републиканската партия, чийто традиционен свят е червения. Бел. пр.

3) Това, което наричам реалистичен Уилсънизъм може да бъде описано и като твърд либерален интернационализъм. Той се различава от меката версия по няколко признака: първо, САЩ трябва да работят за един мулти-мултиалтерален свят (т. е. такъв, в който има множество решаващи интернационални организации, а не само една, Бел. пр.), а не да придава особено значение на ООН; второ, целта на външната политика е не превъзходството на суверенитета и политиката на силата, а тяхното регулиране чрез институционални ограничения; и накрая, демократическата легитимност, заложена в реалните институции, трябва да ръководи цялостния дизайн на системата. Бел. авт.

4) Виж "President Bush Discusses Freedom in Iraq and the Middle East: Remarks by the President at the 20th Anniversary of the National En¬dowment for Democracy," Washington, D.C., Nov. 6, 2003. Бел. авт.

5) Виж Olivier Roy, „Globalized Islam: The Search for a New Ummah“, New York, Columbia Univ. Press 2004, Ch. 1 Бел. пр.

6) Възможно е да се защитава тезата за авторитарен преход към демокрация в Близкия Изток, ако в региона биха се намерили истински модернизиращи диктатори сравними с Парк Чунг-Хи (Южна Корея) или Ли Куан Ю (Сингапур). Повечето арабски диктатори обаче засега показват слаб интерес към развитие и са особено изобретателни в ограничаването на демократични промени отвъд някои начални стъпки. Виж Daniel Brumberg, "Liberalization Versus Democracy," in Thomas Carothers and Marina Ottaway, eds., Uncharted Journey: Promoting Democracy in the Middle East (Washington, D.C.: Carnegie Endowment, 2005). Бел. авт.

7) ОД, недържавна организация, основана в 2000 година. За разлика от ООН в нея могат да членуват само страни с доказан демократичен обществен ред. Бел. пр.

8) Един пример за първото е отказа на Европа да поддържа американския опит за премахване на Мохамед Ел-Барадей от поста на директор на Международната Организация за Атомна Енергия; пример за второто е упорития отказ на Франция и германия да участват в следвоенното изграждане на Ирак. Бел. авт.

9) Виж G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars (Princeton: Princeton University Press, 2001). Бел. авт.

10) Виж Zbigniew Brzezinski, "The Dilemma of the Last Sovereign," American Interest 1, no. 1 (2005): 37-46. Бел. авт.

11) Един от духовните отци на неоконсерватизма. Бел. пр.

12) Виж Pierre Hassner, "Definitions, Doctrines, and Divergences," National Interest no. 69 (2002): 30-34. Бел. авт.